被誉为“东方一枝花”的人民调解制度源渊久远，最早可以追溯到古代西周时期，当时的“官府”中设有“调人”、“胥吏”，调解纠纷，平息诉讼，维护社会秩序。从古至今，调解制度始终在不断发展。新中国成立之后，特别是改革开放三十年来，人民调解制度踏着时代的强音，蓬勃发展，积极服务于百姓生活的各个领域。今天，“东方一枝花”正夺目绽放在中华大地。今年8月8日晚，在北京奥运会精彩的开幕式上，全世界都记住这样一幕：由演员们组成的凸凹变换、各种字体闪动的立体“和”字。这个“和”字，正是中国向世界传递的一个愿望。中国五千年的悠久历史、璀璨文化的沉淀，对“和”字的解读，正是中国人心性的展露。古代中国，孔子的儒家思想一直是两千多年的封建社会的主流思想，“礼之用，和为贵，先王之道斯为美”。人民调解制度正是源于这种深厚的中华民族文化传统背景下产生并发展。法制网记者 于呐洋
【溯源】“大哥，我真的不知道该咋办？我老公打我、骂我，可我不想离婚，我还想和他过日子呀。”一个农村妇女刚走进司法所就一把鼻涕一把泪地哭起来。她和丈夫从河南老家来北京7年，在朝阳区做小生意，没想到丈夫和别人“好”上了。
“你先别急，咱们慢慢说。”司法所所长兼调委会主任乔泽梧和气地安慰她。这是今年1月18日上午发生在北京市朝阳区十八里店司法所的一幕。那天，寒冬的北京格外冷，农村妇女的脸被冻得通红，她听到乔泽梧的话，情绪渐渐平稳下来。
“我做了20多年人民调解，每天都会面对这种调解的场面。老百姓真的很难，他们不到万不得已是不会来找我们的。所以，当他们登门时，我们不能给人家一张冷脸，一定要热情耐心地帮助老百姓解决困难。”乔泽梧说。
目前，全国有487万调解员，平均每年调解各类民间纠纷近500万件，乔泽梧接待的只是其中一起。夫妻吵架、邻里纠纷、村务管理、征地拆迁、施工扰民、医患纠纷、环境污染、物业纠纷、劳动争议……这些场景常常出现在中国普通老百姓的生活中，为生存奔波劳碌的老百姓在受到不公正的待遇、当自身利益受到侵害时，都要“讨个说法”。
“中华民族有着‘和为贵’的传统思想，当老百姓遇到纠纷时，特别是在农村，很多农民认为，通过法律诉讼，既伤了彼此的和气，又要耗费时间和财力，所以很多人还是愿意通过人民调解来解决问题。”这是广西桂林阳朔县葡萄镇司法所所长张发星多年从事基层工作最深的体会。
人民调解制度作为一项具有中国特色的民主法律制度，被国外誉为“东方经验”、“东方一枝花”。这项制度继承并发扬了我国古代民间调解“排难解纷”、“止讼息争”的优良传统。
人民调解，是指纠纷当事人在人民调解委员会的主持下，以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，通过说服、教育、规劝、疏导等方式，在互谅互让、平等协商的基础上，自愿达成协议，消除纷争的一种群众自治活动。人民调解具有扎根基层、贴近群众、便民利民以及不收费的特点和优势，被誉为化解矛盾纠纷、维护社会稳定的“第一道防线”。半个多世纪以来，人民调解工作在预防化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济和社会发展中，发挥了十分重要的作用。
确定人民调解制度法律地位的是1982年颁布的《中华人民共和国宪法》，同年颁布的《中华人民共和国民事诉讼法》则明确了人民调解制度与民事诉讼的关系。1984年8月，在全国司法行政工作会议上，司法部明确提出了“调防结合，以防为主”的人民调解工作方针，进一步推动了人民调解工作向深度和广度发展。据统计，从1980年至1985年的6年时间，全国人民调解组织调解矛盾纠纷4200多万件，平均每年600多万件，相当于同一时期人民法院一审民事案件数量的10倍。1989年国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》，进一步推进了人民调解制度的发展。
在新的历史时期，人民调解制度又以崭新的姿态展现出新的生机和活力。2002年，最高人民法院通过了《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》，以司法解释的形式明确了人民调解协议具有法律约束力。司法部制定了《人民调解工作若干规定》，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解程序等作出了具体的规定。2005年3月，司法部正式将《人民调解法》列入部立法计划。
【发展】虽然2008年奥运会已经圆满谢幕，但是我们珍存了许多记忆。
“为确保平安奥运，北京市朝阳区的人民调解在维护稳定、化解纠纷中积极发挥职能优势，主动出击。从2001年至今，朝阳区司法行政机关围绕奥运衍生的各种纠纷共调解11万多件，调解成功率95%以上。有的是奥运场馆在拆迁改造中施工方和老百姓之间的纠纷，有的是奥运场馆周边老百姓邻里或企业之间的纠纷，也有的是为了配合奥运环境整治中的纠纷。其中，既有邻里纠纷、家庭矛盾一些小问题，也有各种施工扰民、涉法涉诉一类的重点难点。”北京市朝阳区司法局局长荣容介绍。
跨省边界历来是矛盾纠纷多发地区，在实际调解过程中，由于分属不同省份管辖，有关地方政策和规定存在着不同程度的差异。由一方人民调解委员会调解，往往难以奏效，影响了跨省接边地区的社会稳定。早在1995年，河北创造性地开展“护城河工程”建设，京冀边界地区逐步建立起了县、乡、村三级联防联调组织和大事通报、联席会议等制度，12年来化解跨界纠纷1万余件。近年来，河北省在总结联合调解构筑北京“护城河工程”经验基础上，不断拓展范围，相继与内蒙古、辽宁、河南、山东等相邻省建立联合调解机制，促进边界稳定。 2005年，河北省司法厅提出进一步拓展跨省人民调解领域，及时把行政边界地区的矛盾纠纷解决在基层和萌芽状态。
河北省承德市平泉县地处冀、辽、蒙3省交界处，有6个乡镇、20个村与辽宁、内蒙古毗邻，素有“鸡鸣三省”之称。平泉县司法局多次与辽宁省凌源市和内蒙古宁城县进行协商，分别组建了跨省联合人民调解领导小组。2006年 6月12日，平泉县松树台乡营子村第一居民组与辽宁省凌源市大河北乡瓦房村冯家沟居民组，因后山的30亩刺槐林权属问题发生纷争，两地联合调委会的调解员共同进入两村展开调查。于6月20日达成调解协议：营子村第一居民组一次性付给瓦房村冯家沟居民组3000元，此林木的所有权和林地使用权永归营子村第一居民组，冯家沟居民组从此以后不再干涉。
上海市长宁区江苏街道是一个典型的老城区，常住人口近6万人，外来暂居人口8100多人，外来人口占总人口的11.9%，人口密度大。近来年，街道在旧区改造、商业网点开设的过程中，不可避免地给居民带来一定程度的影响，群体纠纷时有发生。李琴，是一名长期在基层从事调解工作并在群众中有一定威望的街道干部，2003年11月，在她的努力下，街道筹建了“人民调解李琴工作室”。“在街道设立工作室能及时有效化解矛盾纠纷。”李琴说，“工作室运用联动的方式，丰富了调解手段，增强了解决疑难复杂纠纷的能力。”
人民调解在彰显着其特殊的魅力，人民调解的触角延伸到社会生活的各个领域，已成为我国解决矛盾纠纷的机制中的重要组成部分，在构建和谐社会中将发挥着不可替代的作用。
社会在发展，社情在变化。近年来民间纠纷日益复杂化、调解难度加大，广大人民调解组织和人民调解员拓宽调解领域和范围，积极参与新型矛盾纠纷的调解，预防和调解了大量社会难点、热点纠纷。调解纠纷的范围从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷，以及村务管理、农民负担、土地承包及流转、征地拆迁和补偿、施工扰民、环境污染、劳动争议、拖欠农民工工资、医患纠纷等各个方面的纠纷，取得了显著的成效。
司法部曾对45个县(区)、35个乡镇(街道)的司法行政机关、公安机关、人民法院和信访部门在1999年处理的各种矛盾纠纷、办理的各种案件进行过调研，被调研的45个县(区)1999年共调解处理各种矛盾纠纷、办理的各种案件共1106万件，其中司法行政机关处理各种矛盾纠纷、办理的各种案件占总数50%(包括接近50%)的县(区)有29个，占被调研数的 64.4%。35个乡镇处理各种矛盾纠纷、办理各种案件共4.5万件，司法行政机关处理占总数50%以上的乡镇有18个，占被调研数的54%。
由此可见，司法行政机关是化解各类矛盾纠纷的重要渠道，而司法行政机关化解的矛盾纠纷主要是人民调解组织的作用。
近年来，我国人民调解组织形式不断丰富，目前，我国人民调解包括下列形式：农村村民委员会、城市(社区)居民委员会设立的人民调解委员会；乡镇(街道)设立的人民调解委员会；企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会，包括在流动人口聚居区、消费者协会、集贸市场、经济开发区、物业管理小区、房地产开发区以及行政接边地区等建立的人民调解组织。
截止到2007年底，全国有人民调解组织83.7万个，其中村 (居)调委会68万多个，占调委会总数的81.3%；乡镇(街道)人民调解组织4.2万个；全国企业事业单位人民调解组织已经达到8.2万个；区域性、行业性调解组织1.2万多个，并且呈现出继续发展的势头。
“现在的调解组织形式不仅有村居调委会、乡镇街道调委会、企事业单位调委会，还有大型集贸市场调委会、行政接边地区调委会、商事纠纷调委会、房地产纠纷调委会、消费者协会调委会等，有的地方还探索在公安派出所、人民法院和社区服务窗口设立人民调解委员会。如北京丰台区在长辛店医院成立了全市首家医患纠纷调解组织，辽宁省大连市甘井子区机场街道在韩国独资企业和承制鞋有限公司成立了全市首家外资企业人民调解委员会，浙江省宁波市建立交通事故纠纷调委会。”司法部基层工作指导司司长王珏介绍，这些探索都具有积极的意义。人民调解工作范围不断拓展，日益增多的社会矛盾纠纷需要及时化解，防止转为刑事案件或群体事件，人民调解制度在维护社会稳定、构建和谐社会中发挥了重要作用。
据统计，目前，全国85万多个人民调解委员会，基本形成镇(街)调委会——村(居)调委会——调解小组的三级调解网络，487万调解员平均每年调解各类民间纠纷近500万件，调解成功率96%；协议履行率80%以上，达成协议后反悔到法院起诉，被法院维持率达85%。同时，全国人民调解委员会每年防止因民间纠纷激化引起的自杀3万多件，涉及5万多人；防止因民间纠纷转化为刑事案件5万多件，涉及12万人；制止群众性械斗10万余起，防止群体性上访10万多件，涉及100多万人。
【创新】如果社会和谐是一首乐曲，那么每个老百姓都是其中一个跳动的音符，而人民调解正是这些音符之间的“润滑剂”、“减压栓”，当音符失音、哑音，当老百姓权益受损、产生矛盾纠纷时，人民调解往往是化解矛盾纠纷的第一道防线。
“枫桥经验”是人民调解制度发展中的一个里程碑。上世纪60年代初，浙江省绍兴市枫桥镇的干部群众在社会主义教育运动中创造的“枫桥经验”，其中的“四前工作法”，即“组织建设走在工作前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前”，形象地阐述了既要抓好矛盾纠纷的调解，更要抓好矛盾纠纷的预防排查工作，在预防的基础上开展调解。
随着社会的发展，矛盾纠纷的类型在不断改变。过去，矛盾纠纷主要集中在婚姻、家庭、邻里、房屋宅基地等传统类型上，相应地产生了“村头”、“地头”、“街头”、“炕头”等适应基层特点、群众喜闻乐见的方式，以口头调解为主，全国487人民调解员每年进入具结书面调解书形式的人均1件，而口头调解成功的应当是这个数字的5至10倍之多。现在，矛盾纠纷的特点成因、内容、方式等方面都发生了很大变化，仅依靠传统的方法调解已难奏效。为此，创新人民调解工作方法适应当前形势，成为人民调解工作的重点。
提起创新工作方法，近年来，我国先后出现了“湖南模式”和“北京朝阳模式”，受到中央领导的高度肯定。
湖南省从2005年开始进行“三调联动”的试点，即以化解社会矛盾为主线，积极探索以人民调解为基础和依托，人民调解、司法调解、行政调解衔接联支的工作机制，通过各地和各成员单位的努力，逐步走出一条“党委政府统一领导，政法综治牵头协调，司法行政主办实施，相关部门协作联动、人民群众广泛参与”的矛盾纠纷排查调处工作新路子。中央政法委和司法部先后进行推介，并称之为“湖南模式”。
近年来，湖南省经济快速发展，各类矛盾纠纷也不断增多，处理难度加大，严重影响了当地经济发展和社会和谐稳定。湖南省司法厅认为，在专项维稳活动中，人民调解工作具有不可替代的作用和优势：湖南省有2465个司法所、 55188个人民调解委员会，50余万名人民调解员。人民调解工作无法定程序约束，可以快速化解矛盾纠纷，防止纠纷激化升级；全省已经形成了健全完善的调解组织网络，有利于及时有效地化解跨地区、跨行业、跨单位的矛盾纠纷。
2007年，湖南省各级司法行政机关和人民调解组织共成功调处各类矛盾纠纷28万多件，防止民间纠纷引起自杀800多件，防止民间纠纷转化为刑事案件1500多件，其中运用“三调联动”机制有效处置和化解重大、疑难、复杂矛盾纠纷达2100多起。
“三调联动”机制的建立，使大量的社会矛盾纠纷通过人民调解程序得以化解，大大降低了化解社会矛盾纠纷的司法成本，一定程度上缓解了现阶段司法资源紧缺与审判工作、处理涉法涉诉上访任务重、压力大的矛盾，为优化司法资源的配置创造了有利条件。
2002年，北京市朝阳区洼里乡——现奥运村地区，被规划为奥运场馆建设用地。为保证场馆建设的顺利进行，规划区内的3000余户居民必须限期拆迁。北京市恒德律师事务所主任律师徐蓬受朝阳区司法局的指派，进驻该地区。徐蓬带领律师在拆迁现场成立了“法律服务站”，24小时免费接待群众的拆迁咨询，向前来咨询的上千名村民宣讲国家的有关政策法规。奥运场馆建设用地拆迁最终顺利完成，3000多拆迁户无一户上访。当时，在朝阳区的拆迁工作中，是惟一一个没有上访、零投诉的拆迁工程。
律师介入重大疑难案件参与人民调解，这正是北京朝阳区人民调解的亮点之一。“朝阳区现有律师事务所410家，执业律师6000余人，占北京市的40%，人均占有律师数量居全国之首。我们充分利用这一有利条件，发挥律师的专业优势，打造精品化调解员队伍，律师已成为调解工作中的骨干力量。”北京市朝阳区司法局局长荣容说。
律师成为人民调解工作的一支“新生”力量，近几年来，北京朝阳区不断充实壮大调解员队伍，司法助理员、律师、人民调解员、“首席调解员”在化解纠纷、维护稳定中，演奏着每一个和谐的音符。而“朝阳模式”则包括律师在内的，多元化联动机制及时化解各类纠纷。
2006年7月11日，北京市通州农民司某骑自行车与朝阳区市民蒲某驾驶的机动车发生碰撞，造成其颈椎骨折。双方就赔偿产生分歧，司某向朝阳区人民法院提起道路交通事故赔偿诉讼。这是朝阳区司法局与朝阳区法院启动诉前调解联动工作机制以来，法院委托调委会的第一起民事纠纷。经调解员对双方进行调解，最终双方达成调解协议，蒲某支付了全部赔偿款。按照人民法院最新的诉讼费用收费标准计算，这起案件为纠纷当事人减少诉讼费用8510元。
目前，朝阳区已初步建立起以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解有机衔接、互为补充的多元化纠纷化解体系，有效化解各类纠纷。仅2006年，朝阳区各级调解组织共调解各类民事纠纷32094件，调解成功 29937件。人民调解工作职能的有效发挥，使区法院民事案件的受理在2006年首次下降，出现历史性拐点。
司法部基层工作指导司司长王珏介绍，中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定要求，要建立党委、政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、司法调解、行政调解有机结合。做好新时期的调解工作，必须充分发挥人民调解的作用，以人民调解为基础，着力构建人民调解、行政调解和司法调解相互衔接、相互补充的工作体系，尽量少一些“对簿公堂”，多一些调解疏导，使矛盾纠纷得到及时化解。因此，有必要建立健全多样化、多层次、多个角度的社会矛盾纠纷解决机制，特别是发挥好人民调解预防矛盾纠纷的“第一道防线”作用，及时将矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态、解决在激化之前，从而与诉讼制度相互补充、相互配合，构筑维护社会稳定的长效机制。
【立法】改革开放30年来，虽然人民调解工作在迅猛发展，但是与之不相称的是立法相对滞后。我国现行的《人民调解委员会组织条例》是1989年国务院颁布的，在近20年内，关于人民调解的立法一次次成为热议的焦点。
2002年以来，中央及有关部门先后出台了一系列政策、文件和规章，对新时期人民调解工作改革进行推动，并对人民调解工作改革创新所取得的经验和成果给予充分肯定。包括：中央办公厅、国务院办公厅转发的《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院、司法部先后出台的《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》、《关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》，最高人民法院颁布的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，财政部与司法部联合下发的《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，司法部制定的《人民调解工作若干规定》等。
近年来，各地努力推进人民调解地方立法，取得了积极的进展。 2005年9月23日，青海省人大常委会第十八次会议审议并通过了《青海省人民调解工作条例》，并于当年12月1日起实施。这是全国第一部由省级人大制定的人民调解工作地方性法规。《青海省人民调解工作条例》实施以后，青海省的人民调解工作取得了实效：排查调解了大量民间纠纷，有效地维护了社会稳定；把大量的矛盾纠纷解决在萌芽状态，减轻了基层党委、政府维护社会稳定的压力；预防和减少了违法犯罪的发生，缓解了公安机关的办案压力。
此后，陕西、安徽、宁夏、重庆等省(区、市)相继颁布了《人民调解工作条例》，湖北等省出台了人民调解工作政府规章，辽宁、广东等省(区、市)也在积极酝酿。“通过人民调解地方性立法，解决了许多重大问题，促进了人民调解工作发展。全国人民调解工作立法也取得了积极的进展。2005年3月，司法部正式将《人民调解法》列入部立法计划。国务院已将《人民调解法》列入立法工作计划，有关部门正在抓紧立法调研和草案起草工作。”司法部基层工作指导司司长王珏透露。
据王珏介绍，人民调解工作立法得到社会各界广泛关注，人民调解立法的时机已基本成熟。国务院法制办针对政协委员的提议，专门组织召开了有中央政法委员会、全国人大法制工作委员会、最高人民法院、司法部、国家贸易促进会相关部门参加的讨论会，对制定人民调解法基本上持积极、肯定的态度。这表明人民调解工作立法得到各有关部门以及社会各界人士的广泛关注和支持。
“目前有些学者把中国的人民调解等同于国外替代性纠纷解决机制(简称“ADR”)，我认为中国的人民调解不是“ADR”，或可说只相当于“ADR”中依法设立的非政府组织机构调解的一部分。人民调解是我国宪法确立原则、民诉法、继承法等程序法与实体法作出相应规定的诉讼外解决矛盾纠纷的一项法律制度，而不是诉讼的替代方式。人民调解的性质是民间调解，不应该也不可能等同于包括行政调解在内的“ADR”机制。”王珏说。
(感谢司法部基层司法王学泽同志对本文撰写的支持)
来源: 法制网——法制日报周末
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